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『環保資訊』月刊第112期

理性與理念的調和─              論我國環境影響評估制度實踐的途徑

食品追溯的新趨勢

   

王鴻濬

國立東華大學

環境政策研究所教授

 

一、前言

近十年來,環境影響評估爭議事件,儼然成為台灣政壇上醒目的焦點,全民關注環評從不退卻熱潮,而且有越來越興盛的趨勢。追溯到上一個十年;當時的燁隆、中鋼集團,預定在濱南工業區投資興建大煉鋼廠,以保持鋼鐵工業在全球競爭的優勢,但同時將會使用七股海岸濕地─極為珍貴的瀉湖資源、破壞黑面琵鷺棲地,並且興建美濃水庫,以提供足夠的園區用水,因為涉及重要經建計畫與環境議題,濱南開發計畫引起廣泛的爭議。在當時,環境影響評估開始成為環境保護與開發建設兩者之間相互援引,以「理念」與「理性」為立論的撻伐工具。濱南工業區的環評進行了許多年,歷經多次審查、修改,以及政黨輪替,終於「有條件」通過,但是與原先的開發構想及規模都相去甚遠(Wang and Petway, 2006)。中鋼甚至在郭有土董事長上任後,退出了參與興建計畫,美濃水庫最終也決議不得興建。環保人士把濱南案、美濃水庫興建案視之為環保理念勝利的重要戰役。   

開發與環保在環評制度上的角力,不僅發生在濱南案以及美濃案的開發行為個案中,負責全國環境保護事務最高的行政首長─行政院環保署署長,也恰如其時的參與其中;在特別的場合中,分別表達「理念」的重要,與闡述必須堅持的理由。例如:前署長郝龍斌先生在坪林交流道是否開放的爭議中,於坪林公投發起之際,力主「民意不能凌駕專業,公投也不能推翻環評」的見解,以捍衛環評專業審查的「理念」,向社會表達其意志,而後掛冠求去。接著今年五月,部分行政院環保署第六屆環評委員,因為堅持環境保護的「理念」,透過媒體,表達對環評制度的不同意見與不滿的情緒。前後紛擾將近兩年的環評制度的爭議與攻防,終於攤在全國民眾之前,且愈演愈烈,前環保署長張國龍先生也因為環評制度運作的關係,離開署長職位[1]

[1]陳水扁總統出席工商協進會會員大會中的談話:環保不能從經濟發展中抽離,產業要進步,必須要排除一切非經濟因素的干擾。先前也曾表示環評審查不能無線上綱,國家政策有其一致性。而多位第六屆新任環評委員,都經由張國龍任內所聘任。環評審查與經濟發展的衝突,埋下了導致張國龍先生去職的原因。相關報導參見聯合報2007年5月22日A3版報導。

環境影響評估制度在1994年環境影響評估法通過後,正式成為我國環境保護法制的一環。環評制度毫無疑問的是建立在「環境理性」上的產物,透過理性的行政程序規範與準則,來達成環境保護的目標。近十三年的實施,累積了超過二千件以上的開發行為環境影響評估審查,也扮演了環境保護─事前預防的關鍵角色。但是在這個過程中,屢屢有所謂環境保護「理念」,無法透過理性制度的環評,加以落實的意見。究竟我國環境影響評估制度缺乏「理念」的元素,是一部沒有理念的法典?或環評制度已有相關的設計,只是未臻理想,有加以調整精進的空間,以求「理性」與「理念」相互調和?理念需要藉由理性制度加以落實,而環境影響評估制度的完整呈現,必定透過這個程序來實踐。

文擬就我國環境影響評估制度做分析,並以環評制度的兩個核心對象:開發行為環境影響評估,以及政府政策環境影響評估為例,深入分析制度架構與實施現況。對解決「環境保護」與「經濟發展」兩者間衝突的─政府政策環境影響評估制度建立,尤其多加著墨分析。希望藉由「層疊架構」,以及落實「政策環評」,來減少彼此的衝突,與實踐永續發展的國家願景。本文最後提出環境理性的環境影響評估制度建議,包含目的事業主管機關的權責分擔,以及擴大公眾民主,並參與環評專業審查程序,希望做為調和「理念」與「理性」環境影響評估的實踐途徑。

二、環境影響評估制度

2.1. 環境影響評估制度初始                                                                                                    

國環境影響評估制度的起源可以追溯到80年代初期。1983年行政院第一八五四次院會決議:「今後政府重大經建計畫,開發觀光資源計畫,以及民間興建可能污染環境之大型工廠時,均應事先做好環境影響評估工作,再行報請核准辦理。」當時承辦環境保護業務的行政院衛生署乃擬定「加強推動環境影響評估方案」,於1985年由行政院核定實施,為我國環境影響評估制度的開端。

政院環保署於1987年正式成立,接手衛生署環境影響評估制度的推動與執行。先前所推動的「加強推動環境影響評估方案」,在1991年完成五年的實施時程,因應社會對環境保護的強烈期待,與讓正在研議的「環境影響評估法」有更充裕、周延的審議時間,環保署於是另提「加強推動環境影響評估後續方案」,接替「加強推動環境影響評估方案」,後續方案核定實施期間為六年。然而,在「加強推動環境影響評估後續方案」尚未完成執行期間,在1994年12月間,完成了「環境影響評估法」立法三讀,同月30日由總統公佈施行,取代「加強推動環境影響評估後續方案」,也使我國環境影響評估工作,正式進入法制化階段。

2.2. 環境影響評估法

環境影響評估法共分四章,三十二條。環評法設置的目的為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響,以及對有環境影響之虞的政府政策進行評估,藉以達成環境保護之目的。分析我國環境影響評估法的內容;第一章總則,包括第一條陳述環境影響評估法的目的,第二條確認環境影響評估的行政主管機關,第三條明示各級環境影響評估委員會的組成,第四條為環境影響評估法之專用名詞定義,第五條列舉應實施環境影響評估之開發行為。第二章之第六條至第十九條明確規範如何實施環境影響的評估、審查、及監督等各階段的行政程序方法。第三章陳述罰則。第四章附則,包括第二十六條政府政策實施環境影響評估的法源依據(環保署,2001)。

環境影響評估法第一條:「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響,藉以達成環境保護之目的,特制定本法。本法未規定者,適用其他有關法令之規定」[2]。環境影響評估法的立法目的在於「預防」、「減輕」開發行為對於環境的不良影響,透過環境理性的行政管制,達到環境保護的目的。我國環境影響評估法內容設計,具有行政程序規範的性質(葉俊榮,1993),在確立政府政策以及執行計畫時,能夠確實考慮到該計畫可能對環境產生的負面影響,並進而將影響減至最低。其中,重要的環評文書;環境影響說明書,以及環境影響評估報告書的製作、實質審查的各項程序等,對於有環境影響之虞的開發行為或政府政策,產生可以依循的行政運作程序,以及審查、追蹤監督的依據。

[2]環保署網頁,http://w3.epa.gov.tw/epalaw/search/LordiDispFull.aspx?ltype=03&lname=0010,環境影響評估法。最後瀏覽日:2007/08/09

2.3. 環境影響評估審查作業

環境影響評估作業程序可分為二階段。第一階段為製作環境影響說明書,第二階段為製作環境影響評估報告書階段。參與環境影響評估的團體單位為:開發者,目的事業主管機關,環保主管機關,其他相關機關、民眾、有關團體。重要的程序包含:公開說明會,範疇界定,聽證會,追蹤監督、環境影響評估審查會等。

發行為是否實施環境影響評估,可依「開發行為應實施環境影響評估細目及其範圍認定標準」認定之。由現行環保署標訂公告之應實施環評標準,係依開發行為類型,共分二十九大類,及其所在區位及規模之大小,決定是否進行環境影響評估。對環境有顯著影響之開發行為,經環評委員會之決議與結論,可停止開發行為,或進入更嚴謹的第二階段審查。若對環境影響不顯著,經環評委員會決議與結論,於完成第一階段審查後,即可進行後續開發行為許可之程序。

業程序的進行各有分工項目;開發單位必須準備環境影響說明書或報告書,辦理公開說明會與公眾閱覽,並遵照環評審查之決議,進行開發許可的申請,以及開發、營運的進行。目的事業主管機關為核定與許可該開發行為的政府機關,負責開發單位環評書件之轉送環境主管機關,辦理現場勘查、主持辦理聽證會之舉行,並負責環評事後,對開發單位之環評追蹤輔導。環保主管機關除了負責環評二階段審查之進行,並需確定進入二階段審查開發行為之範疇界定,以及推動環評法進行之執行,環評事後之監督,與刊登環境影響評估委員會議決議摘要等。其他相關機關、民眾、有關團體等在環評作業程序中屬於環境影響評估中,公眾參與的範疇。現行的制度中,民眾參與藉由會同、徵詢意見等方式表達對環境影響的意見,對開發決策之影響受到一定的限制。

2.4. 環評制度公眾參與的問題

影響評估實施的一個重要目的,就是使公眾有參與環境影響評估的機會,進而強化環境影響評估決策(王鴻濬,2001;Castenson, 1990)。環境影響評估制度的設置,對一項開發行為的意義,不但是專業的審查制度,更是注重公眾參與機制的制度。民眾與利益團體的參與,必須配合開發內容資訊公開提供、有效的溝通管道、回應與責任設計的政治建構,才能發揮一定的功能。但是,目前民眾與相關利益團體缺少參與管道,或民眾參與之模式尚未運行流暢(汪銘生,1995)。政府相關機關執行環評的公信力,一直遭到社會大眾的質疑,尤其是公眾參與public participation)在環境影響評估制度設計中,始終無法有效的加以落實。公眾參與的落實,可藉由意見溝通與交流暢通,使開發單位掌握地方民眾的意向,提早做溝通協調的準備,以減少進行之阻力。否則,在一些個案中,開發者往往在已投入大量資源後之決策末端,才發現問題,陷入進退維谷、浪費資源兩難之困境

而,以目前環評程序分析,公眾參與環評決策的切入點僅止於:(1)環境影響說明書審查階段;(2)公開說明會階段;(3)評估範疇界定階段;(4)現場勘察及聽證會階段;(5)環境影響評估報告書審查階段等五個審查程序。從過去公眾參與的實際運作來看,參與的對象,往往僅侷限於相關的政府機關、學者專家,當地居民參與的情形並不普遍。尤其在第一階段之審查,評估範疇之界定,地方居民參與的情況並不十分踴躍,突顯在環評早期階段,資訊尚未得到完全的擴散,其中的原因可能為居民不易取得開發行為資訊。另外例如:香山開發案,於1995年9月15日舉行聽證會,參與的保育團體、當地居民宣稱遲至當天才取得環境影響說明書。雖然進入第二階段的開發行為必須舉辦公開說明會,並陳列或揭示環境影響說明書,但舉辦之開發單位,通常並無太大的誘因,或無規範可循,提早讓其開發案曝光,接受民眾審視與意見回應溝通。相對的,也無開發資訊必須公開讓民眾易於取得的有關規定(王鴻濬,2002)。

行環評制度過度強調「專業」導向,對於公眾參與之強度設計有所不足。尤其地方民眾、社會團體面對非常「專業」的說明書,無法感受「可實質的參與」的可能,或所提意見不受重視,僅成為文書資料中之記錄,而缺乏參與之動機。缺乏民眾參與的管道,極容易引發民眾非理性的抗爭,或參與興趣的誘因不足,開發者無法獲得地方民眾對開發的見解。其他例如:如何反映多元化的社會價值觀、不確定的環境風險的預測與承擔、由誰來決定環境資源的分配等議題,是需有更好的公眾參與思考與設計,來落實於環境影響評估制度之中。

三、開發行為環境影響評估

境影響評估到目前為止,主要在審核處理有環境影響之虞的開發行為。開發行為環境影響評估project environmental impact assessment)是針對特定之環境開發使用之行為,如工廠之設立及工業區之開發,道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發,土石採取及探礦、採礦,蓄水、供水、防洪排水工程之開發,農、林、漁、牧地之開發利用,遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發,文教、醫療建設之開發,新市區建設及高樓建築或舊市區更新,環境保護工程之興建,核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建,以及其他經中央主管機關公告者。上述開發使用皆謂之開發行為,當其開發規模與範圍達到一定之標準以上者,依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準,即應實施開發行為環境影響評估。而其環境影響評估包含開發之規劃、進行、以及完成後之使用。

開發行為環境影響評估需製作的重要的文書包含;環境影響說明書,以及環境影響評估報告書。依據環保署(2006)出版的中華民國環境保護統計年報資料,1996年至2005年十年間,環境主管機關受理環境影響說明書,並進行審查的個案共有2209件,環境影響評估報告書受理的個案共有229件。以十年間的資料分析環境影響說明書變化情形,1999年達到最高,有314件受理,以後逐年遞減,2003年最低,僅有146件環境影響說明書受理審查。而環境影響評估報告書受理的個案數衰減更快,由1996年最高的54件,到2003年的5件,2004以及2005甚至沒有受理的個案。以下針對開發行為環境影響評估的兩個重要文書加以詳細說明。

3.1. 環境影響說明書

依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準,應實施開發行為環境影響評估者,即應依環境影響評估作業準則,實施第一階段環境影響評估,而所製作之環境影響評估文書稱為環境影響說明書environmental assessment)。環境影響說明書的內容包含:開發單位之名稱及其營業所或事務所,負責人之姓名、住、居所及身份證統一編號,環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名,開發行為之名稱及開發場所,開發行為之目的及其內容,開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況,預測開發行為可能引起之環境影響,環境保護對策、替代方案,執行環境保護工作所需經費,預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。

若開發行為對環境衝擊不顯著或輕微,通常在完成環境影響說明書審查後,即可據此,向目的事業主管機關申請開發許可。

3.2. 環境影響評估報告書

在審查環境影響說明書階段,環評委員會認定對環境有重大影響之虞的開發行為,經審查結論確定後,即應繼續進行第二階段環境影響評估,而所製作之環境影響評估文書稱為環境影響評估報告書Environmental Impact Statement,EIS)。環境影響評估報告書的內容包含:開發單位之名稱及其營業所或事務所,負責人之姓名、住、居所及身份證統一編號,環境影響評估書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名,開發行為之名稱及開發場所,開發行為之目的及其內容,環境現況、開發行為可能影響範圍之主要及次要範圍及各種相關計畫,環境影響預測、分析及評定,減輕或避免不利環境影響之對策,替代方案,綜合環境管理計畫,對有關機關意見之處理情形,對當地居民意見之處理情形,結論及建議,執行環境保護工作所需經費,預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表與參考文獻。

我國尚沒有針對環境影響重大,可自願逕行進入第二階段,準備環境影響評估報告書,並進行審查的機制設計。對開發者而言,「進入第二階段審查」的審查結論,將面臨極其冗長的行政過程,大多數的開發者皆視為畏途。由上述十年統計資料分析,環評審查也逐漸趨向一階段審查就完成審查收斂。由環境影響評估報告書受理件數顯示,近二年的數量為零,當可確認此一發展趨勢。然而,二階段審查機制的功能[3],是否可以轉植到第一階段審查,或者,如何增強第一階段審查的重點要件,將是未來環評更新設計必須注意的重要工作。

[3]例如範疇界定(scoping),公聽會(public hearing)等的設計,都是現行一階段審查程序所沒有的,為因應二階段式微的趨勢,有必要重新審視執行機制的設計。

四、政府政策環境影響評估

4.1. 政策環評實施依據以及重要性

實施政府政策環境影響評估的行政基礎,是依據環境影響評估法第四條第二款,以及第二十六條之有關規定。其中,第四條第二款明訂:「環境影響評估:指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍,事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定,提出環境管理計畫,並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序」。第二十六條:「有影響環境之虞之政府政策,其環境影響評估之有關作業,由中央主管機關另定之」。因此,有影響環境之虞的政府政策,如同開發行為一樣,必須依據環境影響評估作業準則,進行政策環境影響評估

策環境影響評估實施的重要性,在於指導重大開發行為環境影響評估。在政府政策形成階段,即可針對潛在的環境影響做出判斷,以及採行適當的政策替代措施。實施政策環評,一則可以解決在開發行為個案審查中,無法進行評估「累積環境影響」,因而錯估單一開發行為環境衝擊的困境。尤其重要者,對環境有影響之虞的重大開發行為,皆需遵循著國家所制訂的政策,方案或計畫實施。我國目前尚無一個完善的環境影響評估層疊系統 (tiering system),以致於在一些開發行為個案審議,委員又常論及尚未釐清的政策目標,導致與實質審查脫節,讓審查環境影響的問題更加複雜,延宕環境影響評估的審查程序,以至於形成不確定性開發計畫[4]的趨勢逐漸嚴重。如此一來,政府政策在實踐永續發展的目標過程中,可能無法尋求環境發展的永續性。同樣的,理念式的環境保護審查,也可能無法配合實踐永續發展的全方位理性考慮。

[4]以最近的個案:彰工火力電廠新建計畫為例,環境影響評估委員會認定此案對二氧化碳排放有極大的影響,不符合「新能源」政策精神,而在專案小組審查會議中,予以否決。此案所顯示的意義,正是不確定的能源政策,導致開發行為的不確定。依據理想的環境影響評估層疊系統,能源政策環評需確定,也可以讓後續有關能源開發個案環評較具有全貌性,以及可以縮短審查流程,減少書面文件資料。

目前環境影響評估制度的發展,正朝向在早期策略形成之際;即在政策(policy),計畫(plan),方案(program)階段,即進行環境影響評估(Bregman, 1992; Glasson, 1994)。此階段的環境影響評估,與開發行為環境影響評估性質不同,而被稱之為策略性環境影響評估[5]或政策環境影響評估。目前世界各國實施環境影響評估的趨勢,是把政策環境評估(environmental evaluation)項目納入政策形成的階段考量(Gilpin, 1995),並進一步與永續發展評估結合一起。以英國的環境影響評估系統為例,為因應2005年歐盟版的政策環評規定(EU SEA directive),英國政府已經開始執行政策環評在政府計畫上的實踐(與決策程序結合),並稱之為永續性評估(sustainability appraisal)(Smith and Sheate, 2001)

[5] 策略性環境影響評估在本文中亦稱之為政策環境影響評估。政策環境影響評估之「政策」乃包含由政府機關提出之各種政策、計畫、以及方案。

4.2. 我國政策環評實施現況

目前我國已公告的應實施環境影響評估之政策分別是:工業政策之工業區設置、能源密集基礎工業政策,礦業開發政策之砂石開發供應,水利開發政策之台灣地區水資源開發計畫,土地使用政策之高爾夫球場設置、農業生產用地及保育用地大規模變更做非農業使用、自來水水源水質水量保護區範圍變更、飲用水水源水質保護區範圍變更、新訂或擴大都市計畫(僅適用面積10公頃以上者,能源政策之能源配比,畜牧政策之養豬,交通政策之重大鐵公路路線,廢棄物處理政策之垃圾處理,放射性核廢料處理政策之核能電廠用過核燃料再處理,以及其他政策等九大政策項目[6]

[6] 環保署網頁,http://w3.epa.gov.tw/epalaw/search/LordiDispFull.aspx?ltype=03&lname=1300,應實施政策環境影響評估之策細項。最後瀏覽日:2007/08/09

我國需做政策環評項目,以土地使用政策之大項,包含了五個政策細項為最多。工業政策大項之二個政策細項次之。其他都只有一個大項下的一個細項。由英國實施SEA的經驗來看,政府計畫需作政策評估的政策類別為:土地政策與經濟政策,我國目前的發展趨勢與之相似。然而,我國應做政策環境影響評估的政策細目項目仍然太少,無法符合目前國家發展的情勢。上述所言─開發行為環評的理念與理性爭議,仍然會持續的產生。

我國政策環境影響之評估方法,以矩陣法評估之。政策對各環境受體的影響評估,以「+」代表政策對環境有正面影響,「-」代表政策對環境有負面影響,「○」代表對環境無影響。由於政策在環境影響上,所涉及的環境影響範圍界定,環境影響的不確定性,以及環境影響減輕的策略彈性,在評估性質上,與開發行為環境影響評估,有很大的差異。而且,政策之實施本身亦可能涉及諸多的開發行為,多項區位相近的開發行為所造成的環境衝擊又可能促使某些政策的產生。雖然政策評估有高度的困難度,然而,如何使政策環評的專業建議,進入政策決策過程的適當決策點(葉俊榮,1995;王鴻濬,1997),政府相關部門需作政策環評的普遍性原則的檢討,以及政策環評評估技術的作業準則建立,將是落實政策環評的重要關鍵。在僅有五案政策環評經驗的我國[7],政府政策環境影響評估的實施,正處於摸索調整階段,充滿了極大的發展空間。

[7]目前五個政府政策環境影響評估個案為:工業區設置方針政策評估說明書、高爾夫球場設置之政策評估說明書、自來水水質水量保護區縮編政策評估說明書、台灣地區水資源開發綱領計畫政策評估說明書,以及交通部於2006年10月草擬完成之「台北與東部地區間運輸系統發展政策評估」初稿,日前環保署已召開公聽會,尚待行政院核定以完成政策環評程序。筆者正接受花蓮縣政府委託,執行「新訂七星潭風景特定區計畫政府政策評估說明書」委託案,為第一件由地方政府提出的政府政策環境影響評估說明書的個案,預計於2008年6月完成。

4.3.

表 一    開發行為環境影響評估與政策環境影響評估之比較

      分類

 

項目

開發行為環境影響評估

政策環境影響評估

概念上

開發行為的內容(量體)具體,亦可能成為落實政策實施之一環

政府政策、綱要、策略較為抽象,但落實於政府計畫、方案上則較為具體

範圍上

開發基地具有明確的時空範圍,有關影響容易加以確認

政策影響之時空範圍較為廣泛,且不明確,而相關之影響也較不容易確認

內容變動性

可替代之變動性較小,通常為工程替代、技術替代

變動性大,更動性亦大。

多種替代方案的評估為其特點;例如:零方案、主方案、環境影響較輕方案等

環境評量性

由於影響範圍明確,影響預測較容易加以評估

影響範圍可能較為廣泛,且在科學上、技術上評估的不確定性較高

政府政策環境影響評估實施的法源,可以溯及到1994年所通過的環境影響評估法。然而,歷經了十三年的法律,卻僅有少數的政府機關,與少數的政策類別,願意在政策制訂的過程中,同步進行政策對環境的影響說明與評估。瞭解可能的環境衝擊在先前,建立事前的評估制度,並選擇適當的政策方案,是當今世界各國經營「永續發展」的重要策略。我國已經建立起政府政策環境影響評估的良好執行架構,但一直缺乏執行的成效。為了達成永續發展的目標,避免掉入開發個案對於環境理念與環境理性爭議的泥沼,對需要執行政策環評的政府政策項目,重新加以審視。對政策環評的執行方式與內涵做全面式的規範、在政策研商規劃階段即啟動政策環評的機制、與建立政策與未來有關開發行為個案間的層疊關係,是我國進一步發展政府政策環境影響評估所必須加強的方向。

五、環境理性的環境影響評估制度

5.1. 的事業管理機關權能平衡的設計

參與環境影響評估的重要團體單位為:開發者,目的事業主管機關,環保主管機關,其他相關機關、民眾、其他有關團體。如同前述所言,環保主管機關掌握了開發行為、政策環評的決策權力,在審查會結論中,即可對提送審查的案件,做最終的決策[8]。在環評制度設計之初,政府考慮賦予環評法一定的權力,卻在執行多年後,發現了此法侵蝕了目的事業機關的權能平衡。現在的制度,讓環保主管機關有專業,但不能做專業的表達。同時,目的事業主管機關必要行使環境保護思維的目標與程序,卻仍然極為遙遠。

[8]依據環評法施行細則第四十三條,環評審查結論分為下列五項:通過環境影響評估審查、有條件通過環境影響評估審查、應繼續進行第二階段環境影響評估、認定不應開發、其他經中央主管機關認定者等審查結論。

保署為行政院閣員之一,「環境專業」為其角色功能,對行政的最高決策,提供幕僚的專業建議,使得國家政策不致產生輕環保而重開發的偏頗。而它不必要以環保理念,利用環評制度的決策設計,來決定或干擾政策執行的方向。若不正視此種分工,爭議必然會再上演。環保署若持續掌握決策權,但必須配合行政院政策,環境專業可能無法表達,或屢屢侵犯行政決策權的作為,導致環保署在行政院的運作更加的困難。另外,目的事業主管機關或政策研提機關必須為其主管業務負有成敗責任,也必須賦予相對的決策權力。目前,在制度上所或缺的是「環境思維」納入決策程序的審查機制,使之成為環境理性的決策,以及讓行政效率有提升的機會;例如:如何讓權力機關在政策研提上、在開發行為審核上,本身就具有「啟動與執行」環境審查的機制,環保主管機關又如何介入與協助,是未來制度發展更新上最重要的議題。

5.2. 民主與專業的結合

評委員會的專業審查與把關,在環評法的授權下,於焉成立。除了專業審查的部分,在環評的程序中,仍然有民眾參與環評的設計,希望調和環境的專業見解,與當地民眾的意見。例如,民眾參與公廳會、範疇界定、公開說明會等的重要程序實施。然而,由於設計不良與實施成效有限,社會大眾對環評有普遍的不信任感。以現行的環評制度而言,不需進入二階段審查的開發行為,在提出環境影響說明書之前,需進行民意的收集,核准開發後,進行一次公開說明會,即完成重要的民眾參與程序。也難怪在一些案例中,當地居民憤怒的反應,表示他們永遠都是開發案最後知道者。

實,我國的環評制度已內含專業審查、民眾參與決策的融合設計,只不過是我們有環境影響評估委員會的實體組織,已能充分克盡職責,善盡專業審查職責。但民眾參與決策之管道與施行,如上述所言,卻仍然成效不彰,長久以往,就容易產生偏頗,形成所謂的「專業」凌駕於「民意」,民意與專業對恃的困境當中。環評的民眾參與決策機制設計,讓民意可以充分納入環評的決策程序中,對開發案形成公眾的支持力量。除非是非常具有爭議性的開發行為個案,經過長時間的溝通仍然無法解決,可能訴諸於公民投票,也可以為解決的途徑之一。美國地方民眾以公投決定,是否接受屬於地方事務的高污染化工廠設廠,即有許多實證案例。

由國外,民主參與環評的經驗,提供我們再度審視環評制度的機會。在落實民主法制的精神下,民眾參與環評決策的設計是否周延?我們已實施十三年的環境影響評估制度,社會大眾對環評仍有不信任感,我們是否真正落實民眾參與的管道設計?在爭論專業環評與民主公投孰是孰非[9]之前,重建環評制度中,調和專業審查與民主參與的精神,才是我們必須要處理的重要課題。

[9]前環署郝龍斌署長在任內的表現,雖獲得多方的好評,但他卻在公投爭端發起之際,以環評專業捍衛者,力主「民意不能凌駕專業,公投也不能推翻環評」的見解,掛冠求去。他的離職,引起了社會大眾熱烈討論,產生環評專業與民意孰是孰非的不同觀點論戰。

六、參文獻

 1.王鴻濬,1997。「以政策決策模式分析政府政策環境影響評估」,《台灣經濟政策與預測》。281):249-268

2.王鴻濬,2001。「環境影響評估制度中公眾參與之設計與分析」,《中華林學季刊》。341):73-84

3.王鴻濬,2002。「環境影響評估」。陳明健等主編《自然資源與環境經濟學》。台北:雙葉書局出版。

4.汪銘生,1995。《公共參與與環境影響》。高雄:高雄市政府公務人員訓練中心,30─35。

5.葉俊榮,1995。《政府政策進行環境影響評估作業準則之研》。台北:財團法人台大法學基金會。

6.葉俊榮,1993。《環境政策與法律》。台北:月旦出版社有限公司,195─267頁。

7.環保署,2001。《環境影響評估法規》。台北:環保署,1~11頁。

8.環保署,2006。《中華民國環境保護統計年報》。台北:環保署。 

9.Bregman, J. I. and K. M. Mackenthum, 1992, Environmental Impact Statement. New York: Lewis Publishers, pp.37-39.

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11.Gilpin, A., 1995, Environmental Impact Assessment. Cambridge: Cambridge University Press.

12.Glasson, J. et. al., 1994, Introduction to Environmental Impact Assessment. London: UCL Press.

13.Smith, S. P. and W. R. Sheate, 2001, “Sustainability Appraisals of Regional Planning Guidance and Regional Economic Strategies in England: An Assessment.” Journal of Environmental Planning and Management 44(5): 735-755.

14.Wang, H. J. and J. Petway, 2006 “A Human Ecosystem Approach to the Environment, Political Economic, and Social Dynamics of 1980-2000 Taiwan.” Presented at Environmental History of Taiwan, a conference of the Academia Sinica, November 2006.