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環保資訊月刊 第152期 2010年12月出刊

【環保短評】 環保法規與罰則
環保法規與罰則

    

王秋森

環保法規的目的在於保護環境與人體健康。為求其有效執行,環保法規必須明訂適當而且符合比例原則的處罰條款。處罰是藉由增加違規者所必須付出的代價,使之高於法所需的成本,以消除違規的經濟誘因而達到嚇阻作用的一種手段。

處罰可分為懲罰與告誡二大類。懲罰是針對嚴重違規行為的處罰,告誡則是針對較輕微或因疏忽而發生的違規行為。嚴重違規行為包括:違造文書、無照操作、非法調整監測儀器或控制設備、屢次違規、以及為節省成本或增加收益的故意違規等行為。若因疏忽而發生的違規行為導致嚴重損害,則亦屬於嚴重違規行為。

可用於懲罰的方式頗多。譬如:監禁、執行社區服務、訂定與執行改善計畫、設置或改善污染控制裝置、接受環保教育、公開道歉、列入政府定期公布的違規者名單、罰款、取消申請貸款或其他補助金的權利、取消參與政府採購或公共工程投標資格、沒收器具與材料、停工、停業、關廠、撤銷或廢止許可證或執照、以及沒收因違規行為所獲得的經濟利益(包括避免支出守法所需的成本或因違規行為而獲得商業競爭上的優勢)。其中,罰款包括懲罰及補償兩部分。補償是指環境遭受破壞後的復原費用、自然資源因違規行為而導致無法使用的經濟損失、以及污染造成的傷害與污染的清除費用由違規者承擔。

懲罰的輕重應與違規行為對環境、自然資源、及人體健康造成的實際損害程度及可能造成損害的風險高低成正比。為求符合比例原則,罰鍰可只訂定最高額,而不訂最低額。對初次違規而且未造成任何損害者可僅予以告誡。

我國的環保法規亦均訂有罰則。但其中有些罰則不符合比例原則。茲以『毒性化學物質管理法』以及『違反毒性化學物質管理法處罰鍰額度裁量基準』為例說明如下。

第一例:『毒性化學物管理法』

  第八條:毒性化學物質之運作及釋放量,運作人應製作紀錄定期申報,其紀錄應妥善保存備查。

  前項紀錄之製作、格式、申報內容、頻率、方式、保存及其他應遵行事項之辦法,由中央主管機關定之。

第三十五條:有下列情形之一者,處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰,並令其限期改善;屆期不改善者,得命其停工或停業;必要時,並得勒令歇業、撤銷廢止登記或撤銷、廢止其許可證:

一、違反依第八條第二項所定辦法中有關紀錄製作、格式、申報內容、頻率、方式、保存之管理規定。

 不符合例原則之處:

毒性化學物質的毒性隨其種類而甚大差異,『毒性化學物質管理法』將毒性化學物質分為四類。其中,第四類的毒性較輕,其運作除應申報該類物質的毒理相關料及適用該管理法第八條、第十一條、第十二條、第十五條第二項、第二十四條至第三十八條、第四十一條及第四十二規定外,不受該管理法其他規定的限制。但『違反毒性化學物質管理法處罰鍰額度裁量基準』的附表所列裁罰公式,卻未將毒性差異納入考量。因此,第四類毒性化學物質的運作人若因疏忽而未完成年度申報,則其所受處罰鍰額度,與毒性較重的第一、二、三類毒性化學物質的運作人因未完成年度申報所受處罰鍰額度相同。此項規定與毒性化學物質的污染環境及危害人體健康的風險不成比例。

另者,較之『空氣污染防制法』的罰則,『毒性化學物質管理法第三十五條亦極不符合比例原則。譬如,『空氣污染防制法』第三十二條:公私場所之固定污染源因突發事故,大量排放空氣污染物時,負責人應立即採取緊急應變措施,並於一小時內通知當地主管機關。第六十一條:違反第三十二條規定者,處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。換言之,第四類毒性化學物質的微量運作人因疏忽而未完成年度申報,其所受處罰鍰最低額與大量排放空氣污染物者所受處罰鍰最低額僅有四萬元之差。

第二例:『違反毒性學物質管理法處罰鍰額度裁量基準』總說明:

二、違反本法規定者,罰鍰額度應依附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。

三、依前點規定裁處之罰鍰,如超過該處罰條款規定之法定罰鍰最高額時,以其法定罰鍰最高額計算之。

不符合比例原則之處:

依裁罰公式計算的應處罰鍰若超過該處罰條款規定的法定罰鍰最高額時,表示該違規行為的嚴重程度已超過該處罰條款規定,但其罰鍰額度卻仍以其法定罰鍰最高額計算。此項不合理規定顯示裁罰公式不符合比例原則。若『毒性化學物質管理法』的罰則只定罰鍰最高額,而不定最低額(可僅施以告誡並作成紀錄),則上述不合理規定即可消除。

另者,地方主管機關雖得引用行政罰法審酌加減及擴張裁處的規定,但為避免受到行政不中立的指責,均採取自保態度,僵硬地依據不符合比例原則的『違反毒性化學物質管理法處罰鍰額度裁量基準』告發裁處,導致微量毒性化學物質運作人蒙受不合理的懲處。

 第三例:『違反毒性化學物質管理處罰鍰額度裁量基準』附表:

運作毒性化學物質數量加權:1.一至五種:A=1。2.六至十種:A=2。3.十一種以上:A=5。

運作量加權:1.達大量運作基準:B=1.12.未達大量運作基準:B=1.0

違規次數加權:加權數值依違規項目而略有差異。以項次四為例,1.一次:N=12.二次:N=1.23.三次:N=2。四次以上:N=5

不符合比例原則之處(僅針對每項加權各舉一例說明):

運作毒性化學物質數量加權:一種物質A=1,十種物質A=2,兩者物質數量的比值為10,加權數值的比值僅為2,兩者的區隔不符合比例原則。

運作量加權:年運作總量三百公噸(達大量運作基準)B=1.1,年運作總量三公克(未達大量運作基準)B=1.0,兩者年運作總量的比值為一億,加權數值的比值只有1.1。大量運作基準以上的運作者,其受母法規範的條文雖較大量運作基準以下者稍為嚴格,但違反規定所受處罰鍰額度運作量加權僅為1.1,明顯不符合比例原則。

違規次數加權:違規四次N=5,違規八次N=5,不符合累犯者加重處罰的原則。

為落實毒性化學物質的管理,藉以切實降低其污染環境、危害人體健康的風險,前揭二種法規應儘速全盤檢討修正。否則微量毒性化學物質運作人將會因些微疏忽而蒙受不合理的懲處,而『毒性化學物質管理法』亦將被視為一種用以嚴懲微量毒性化學物質運作人的酷法。  

  

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